Dl Semplificazioni, Cerulli Irelli: “Mancano modifiche di sistema”

“Sul decreto semplificazioni Il mio è un giudizio tutto sommato positivo. Ma la critica è che manca molto e manca anche una direttiva, una impostazione sul dopo. Avrei preferito modifiche di sistema e non solo di emergenza”. Vincenzo Cerulli Irelli è uno dei maggiori esperti di diritto amministrativo in Italia. Professore ordinario dal 1995 alla facoltà di Giurisprudenza de La Sapienza di Roma, è stato parlamentare e presidente della commissione bicamerale per la riforma amministrativa nella legislatura 1996-2001. È stato anche componente della commissione che ha redatto il Codice del processo amministrativo. Membro dell’European Group of Pubblic Law, i suoi pareri hanno ampia diffusione in dottrina e giurisprudenza.

Graziano:

Professore, le aspettative circa l’impatto del decreto sulla semplificazione amministrativa sono molto alte. Il presidente del Consiglio ne ha parlato come “la madre di tutte le riforme”. E l’obiettivo è quello di ‘sbloccare’ il Paese. Pensa che le norme approvate abbiano colto nel segno? O i risultati saranno inferiori alle attese?

Prof. Cerulli Irelli:

“Sinceramente mi aspettavo molto di più, non solo in materia di contratti. Ma anche in materia di edilizia, di beni culturali, di energia. Tanto altre cose mi aspettavo. Ma si tratta di un inizio positivo. Dal punto di vista della contrattualistica degli appalti, che è l’obiettivo che mi sembra stia più a cuore al Governo, la previsione di regimi fortemente derogatori, almeno per il prossimo anno, non c’è dubbio che faciliterà la realizzazione di opere pubbliche. In particolare, di quelle individuate con decreto del Presidente del Consiglio e che saranno sottoposte a un regime di commissariamento sul modello del ponte di Genova in fortissima deroga a tutta la normativa vigente, salvo quella penale. Queste misure di eccezione certamente produrranno dei risultati.”

Graziano:
Cosa manca?

Prof. Cerulli Irelli:
"Quello che serve, e che nei prossimi mesi speriamo venga realizzata, è una disciplina organica in materia di contratti pubblici. Il Codice attuale è composto da centinaia di norme di difficile e perplessa interpretazione, che sembra fatto apposta per impedire, anziché per facilitare, la realizzazione di opere pubbliche. Esso fu ispirato da una logica “anticorruzione” in virtù della quale è andato molto al di là, nella puntualità e pervasività delle norme, di quanto previsto dalle direttive europee. Occorre quindi ripensare del tutto quel testo e sostituirlo con uno che si limiti a tradurre in norme italiane quanto previsto dalle direttive Ue. Il divieto del gold plating di cui tanto si parla è questo. C’è bisogno di un lavoro organico che va fatto senza avere sul collo il fiato dell’emergenza”.

Graziano:
Tra le norme più dibattute e che hanno provocato non pochi scontri nella maggioranza quelle sull’iter ‘super veloce’ delle opere pubbliche. Un regime straordinario per abbattere i tempi della burocrazia. A partire dall’affidamento senza gara fino al 31 luglio 2021 di appalti da 150 mila euro fino a 5 milioni (tetto europeo) con la consultazione di un numero di operatori che varia a seconda dell’importo complessivo dell’opera. Serve davvero eliminare le gare? E, in ogni caso, non le sembra che la deroga sia troppo ampia?

Prof. Cerulli Irelli:
“No, in questo periodo di emergenza a mio giudizio la deroga può essere sicuramente giustificata. Ma torno a quello che ho detto prima sull’affidamento dei contratti, degli appalti. Questi affidamenti, a regime, come vogliamo semplificarli? Questa è la questione. Adesso si deroga totalmente per lavori di piccola entità, quindi c’è la trattativa diretta. E per lavori fino al limite europeo (5 milioni ndr) c’è una negoziazione senza bando, quindi una trattativa privata. Ma a regime cosa vogliamo fare? Detto questo va anche precisato che pur in presenza di deroghe la procedura è sempre soggetta al controllo del giudice amministrativo. Quindi, non siamo nel campo del diritto privato. La pubblica amministrazione è vero che può affidare direttamente i lavori e non passare per gara, ma deve sempre motivare, sempre giustificare le scelte operate. Se un comune affida direttamente i lavori a un imprenditore, e ce n’è un altro che avrebbe avuto tutti i titoli ma non li ottiene, quest’ultimo può contestare l’operazione”.

Graziano:
Cosa pensa delle nuove norme sulle stazioni appaltanti?

Prof. Cerulli Irelli:
“Le nuove norme prevedono uno strumento – il collegio consultivo tecnico – per le gare sopra la soglia europea di 5 milioni che può essere molto utile. Il collegio che va costituito presso le stazioni appaltanti si compone di 3 o 5 persone che danno le indicazioni alle quali si deve ottemperare e che sono chiamate a risolvere eventuali controversie. Ma il piccolo o il comune medio non sono in grado di gestire un’operazione complessa, tanto meno di nominare un collegio tecnico per ogni gara.
Sarebbe stato opportuno riprendere la norma del decreto legislativo in vigore sull’accorpamento delle stazioni appaltanti, rafforzarla e obbligare gli enti pubblici di minori dimensioni ad unirsi per far gestire le gare da concessionarie dei lavori che avessero una certa dimensione, per esempio da un comune maggiore. Questo, invece, non è previsto”.

Graziano:

Lei ha citato ambiti di particolare rilievo di cui il decreto non si occupa. E che invece sarebbe davvero importante affrontare per una riforma della PA in grado di cambiare il volto di questo Paese.

Prof. Cerulli Irelli:

“Sì, io avrei affrontato tutto l’ambito dell’edilizia in maniera organica. Invece ci sono solo poche norme. Quello che è stato chiamato condono, non lo era affatto. Si tratta di un fraintendimento del tutto strumentale di una norma che di condono non ha nulla. Si consentiva la ‘sanatoria’ di opere conformi alla disciplina urbanistica vigente e quindi, allo stato, non di carattere abusivo. E poi c’è la materia dei Beni culturali. Bisogna tener presente che tanti procedimenti potrebbero addirittura essere soppressi. Il problema è molto delicato. Da tempo ho proposto un tavolo tecnico. Dobbiamo considerare che intere città e gran parte dell’Italia sono soggette a vincolo. Il centro storico di Roma – 1 milione e mezzo di abitanti – è tutto vincolato. Non si può toccare niente se non c’è il nulla osta dei Beni culturali”.

Graziano:
Da più parti è stato fatto notare che il decreto Semplificazioni avrebbe dovuto innanzitutto decentrare e, invece, finisce per accentrare ancora di più poteri e funzioni in capo alla Presidenza del Consiglio dei ministri.

Prof. Cerulli Irelli:
“Certo, l’accentramento è massimo e lo era già stato con i precedenti interventi ai tempi del governo Renzi. Il presidente del Consiglio individua con decreto le opere di carattere primario che sono soggette a disciplina eccezionale, derogatoria. Ma io ritengo che in questa fase, e per le grandi opere anche a regime, questa via sia obbligata se vogliamo ottenere dei risultati concreti”.

Graziano:

Sulla responsabilità erariale, si è scelto di premiare il ‘fare’ dei funzionari pubblici, rispetto al ‘non fare’.

Prof. Cerulli Irelli:
“Questa impostazione è molto condivisibile perché viene sanzionato il ‘non fare’ piuttosto che il ‘fare’. Superare i termini, non provvedere, insomma l’inerzia del funzionario pubblico può essere oggetto di responsabilità erariale anche per sola colpa grave e non limitatamente al dolo. Mentre il prendere una decisione, produrre un risultato che potrebbe dar luogo a dei danni può essere punito solo in caso di dolo. Anche qui, tuttavia, c’è un limite temporale – quello del 31 luglio 2021 - che non è accettabile in una norma di sistema, che non può essere emergenziale”.

Graziano:
Cosa pensa della modifica dell’abuso d’ufficio?

Prof. Cerulli Irelli:
“Con le nuove norme il reato è circoscritto ai casi in cui è violata un’espressa disposizione di legge e non a quelli in cui è contestato l’esercizio della discrezionalità amministrativa. E questo dovrebbe ridurre parecchio la portata del reato la cui presenza spaventa molto i pubblici funzionari e che in molti casi li spinge a non assumersi responsabilitài. E’ il famoso ‘terrore della firma’”.

Graziano:
Questo decreto ha la grande ambizione di semplificare e snellire la burocrazia italiana. Ma continuiamo ad avere un numero spropositato di leggi e regolamenti.

Prof. Cerulli Irelli:
“Bisogna mettersi con pazienza e determinazione a rivedere tutti i settori normativi della pubblica amministrazione. Finora è stato fatto solo per alcuni. Ci vuole una direttiva ben precisa del Governo che istituisca una Commissione stabile, non di emergenza, che metta ordine. Ma non mi sembra che questa linea sia in atto, infatti il Governo non fa altro che approvare nuove norme. Mentre le norme devono essere poche e devono essere chiare e bisogna abrogare tutte quelle che non servono più. Insomma, un lavoro di sistema che richiede il tempo necessario al di fuori della fase dell’emergenza”.

Graziano:
Se dovesse chiudere l’intervista con un’ultima riflessione?
“Molte delle norme approvate sono ancorate al periodo emergenziale ma a un certo punto dovranno tradursi in norme di sistema. Cosa accadrà dopo il 31 luglio 2021, cioè domani?”