Le deroghe dell'Unione europea in materia di appalti pubblici

Come favorire l’accesso rapido e con procedure flessibili della pubblica amministrazione?

Nelle linee guida, disponibili dal 1 aprile, la Commissione europea spiega come utilizzare appieno, e in flessibilità, il quadro degli appalti pubblici dell’Unione europea per procedere all'acquisto di forniture, servizi e interventi per reagire all’emergenza causata dal Covid-19.

Tempi più brevi e assegnazione diretta degli appalti

Il quadro previsto fornisce agli acquirenti pubblici soluzioni flessibili per soddisfare rapidamente i bisogni urgenti come, ad esempio, l'acquisto di dispositivi di protezione individuale, medicinali e macchine di ventilazione polmonare per operare tempestivamente nelle strutture preposte al soccorso.

Le opzioni della guida coprono più di uno scenario e sono applicabili ai casi di urgenza in cui la PA può richiedere la drastica riduzione dei termini di partecipazione, accelerando le cosiddette procedure aperte o ristrette. In aggiunta, si può anche usufruire di una procedura negoziata in cui l’amministrazione non è tenuta alla pubblicazione. Come si evince dal documento dell’Ue (consultabile sotto), nei casi di urgenza, i termini regolari della procedura si riducono da 35 o 30 giorni a 15 o 10 giorni (termini ristretti).

Consentire l’aggiudicazione diretta

Questa semplificazione permette alle amministrazioni di avviare negoziazioni dirette con gli offerenti (potenziali contraenti) senza dover sottostare ai consueti obblighi di pubblicazione, ai termini ordinari, al numero minimo di candidati da consultare o altri obblighi procedurali.

Si tratta, in altre parole, di un'aggiudicazione in via diretta che dovrà garantire solamente il rispetto dei vincoli fisici e tecnici connessi all’impegno a provvedere all’effettiva rapida consegna per rendere disponibile il materiale. La PA può procedere con l’aggiudicazione diretta, nel caso in cui vi sia un unico operatore economico che offre l’esecuzione della fornitura (purché osservi i vincoli tecnici e temporali imposti dall’estrema urgenza).

La guida, inoltre, fornisce chiarimenti su come, in questa situazione di scarsità di forniture primarie, gli acquirenti pubblici possano trovare soluzioni alternative e customizzare le proprie modalità di interazione con il mercato.

Cos'altro è cambiato?

È consentito, ad esempio, di entrare in contatto telefonico, via e-mail o tramite incontro diretto con i contraenti o potenziali offerenti, sia nei 27 Stati membri, che nei Paesi extra-europei. È il caso in cui la PA intenda pattuire un avvio o aumento dei quantitativi di produzione o per effettuare i rinnovi degli ordini.

In tempi di massima diffusione dell’epidemia, inoltre, le aziende sanitarie (come le altre PA) potranno avvalersi di agenti (che abbiano contatti migliori sui mercati) per affidare incarichi mirati a soddisfare meglio le esigenze immediate. In termini concreti, si potranno mandare i propri rappresentanti direttamente nei Paesi che offrono scorte-target e che possano quindi negoziarne e organizzarne una consegna immediata.

A fronte dell’aumento della domanda di prodotti e prestazioni appartenenti alla stessa categoria di bene o merce, in una situazione di emergenza in cui la catena di approvvigionamento rischia di essere compromessa o interrotta, la rapidità e semplificazione delle procedure non sono l’unico fattore per garantire l’operatività degli appalti (potrebbero non essere fisicamente fattibili per altre ragioni). Ecco perché le amministrazioni possono attivarsi nella ricerca alternativa, e autonoma, di un dialogo diretto con il mercato. È questa la novità in seno ai nuovi orientamenti della Commissione, che punta a facilitare il più ampio margine di manovra tra gli acquirenti e le imprese.

Un incontro tra domanda e offerta che sia capace di soddisfare le priorità immediate, quanto quelle a medio termine, che hanno come effetto la stimolazione del sistema produttivo. Questo nuovo sistema ‘accelerato’, dunque, si può considerare un esempio di buona politica per regolare il rapporto tra qualità e prezzo di beni essenziali e aumentare la quantità, o scelta più ampia, di quanto già immesso dall’offerta attuale dei fornitori.

Il commissario europeo Thierry Breton (nella foto articolo), responsabile per il mercato interno, ha dichiarato in una nota: “La crisi del coronavirus ha un'urgenza estrema e imprevedibile – proprio alla luce di una situazione di questa portata, le norme europee consentono agli operatori pubblici di concludere gli acquisti entro pochi giorni, se non addirittura ore, laddove necessario. Esorto gli acquirenti pubblici, quindi, a sfruttare appieno queste flessibilità e a farsi avanti per trasmettere ulteriori domande e consigli ai servizi della Commissione."

Il percorso con l'Europarlamento

Riunitisi in sessione straordinaria per uno scambio del Commissario Thierry Breton con gli esponenti dei vari gruppi parlamentari della Commissione IMCO dell’Europarlamento (Commissione mercato interno e protezione dei consumatori), i deputati competenti in materia hanno incoraggiato l’Esecutivo europeo nel percorso di adozione delle nuove misure.

Durante la discussione, sono state sollevate anche questioni come la protezione dei dati, la sicurezza dei prodotti, la prevenzione della disinformazione dei consumatori, la certificazione più semplice per i prodotti essenziali, l'uso dell'intelligenza artificiale e della robotica per arrestare l’espandersi della crisi e altri interventi per le aree più colpite.

Breton ha anche suggerito di partire dal monitoraggio delle esportazioni dei prodotti medicali per una rapida immissione in commercio, utilizzando degli algoritmi che possono prevedere i picchi della pandemia. E aveva anche accennato, infine, ai ‘lavori in corso’ su piani di “alleggerimento finanziario” che mobilitano risorse per sostenere sia le autorità degli Stati membri che le imprese, comprese le Pmi.

Tra i retroscena: la missione in Italia degli eurodeputati

A fine febbraio 2020, una missione in Italia di 3 giorni della delegazione IMCO aveva portato in Italia alcuni deputati europei. Un’agenda di visite ai rappresentanti delle istituzioni italiane, delle filiere produttive e delle organizzazioni dei consumatori, incontri con Confindustria, con il Ministero dello Sviluppo Economico e membri della Camera dei deputati (la Commissione Politiche dell’Ue e delle Attività produttive, commercio e turismo) e del Senato.

L’incontro era valso a esplorare e valutare potenziali azioni aggiuntive tese a garantire prodotti sicuri e a evitare le pratiche sleali da parte di operatori di Paesi extra-Ue. Considerando, in particolare, il rischio che alcune categorie di merci potrebbero risultare non-conformi alle nuove norme applicate nel territorio dell’Unione.

Estratto dalla Gazzetta Ufficiale dell'Unione europea

1.4.2020 - Gazzetta ufficiale dell’Unione europea CI 108/1

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE

Orientamenti della Commissione europea sull’utilizzo del quadro in materia di appalti pubblici nella situazione di emergenza connessa alla crisi della Covid-19

(2020/C 108 I/01)

1. Introduzione — Opzioni e margini di manovra nell’ambito del quadro in materia di appalti pubblici

La crisi sanitaria causata dalla Covid-19 richiede soluzioni rapide e intelligenti, come pure agilità nella gestione dell’enorme aumento della domanda di beni e servizi simili, che si verifica proprio nel momento in cui determinate catene di approvvigionamento sono interrotte. Gli acquirenti pubblici degli Stati membri si trovano in prima linea per quanto riguarda la maggior parte di questi beni e servizi. Essi devono garantire la disponibilità dei dispositivi di protezione individuale quali mascherine e guanti protettivi, dispositivi medici, in particolare ventilatori polmonari, altre forniture mediche, ma anche di infrastrutture ospedaliere e informatiche, solo per fare alcuni esempi.

A livello europeo, la Commissione e gli Stati membri hanno già intensificato gli sforzi avviando azioni congiunte per appalti relativi a varie forniture mediche.

Allo scopo di adattare ulteriormente l’assistenza offerta nell’attuale situazione di emergenza, nei presenti orientamenti (¹) la Commissione spiega quali siano le opzioni e i margini di manovra possibili a norma del quadro dell’UE in materia di appalti pubblici per l’acquisto di forniture, servizi e lavori necessari per affrontare la crisi.

Gli acquirenti pubblici possono prendere in considerazione varie opzioni:

in primo luogo, in caso di urgenza possono avvalersi della possibilità di ridurre considerevolmente i termini per accelerare le procedure aperte o ristrette.

Se tali margini di manovra non fossero sufficienti, possono ricorrere a una procedura negoziata senza previa pubblicazione. Infine, potrebbe anche essere consentita l’aggiudicazione diretta a un operatore economico preselezionato, purché quest’ultimo sia l’unico in grado di consegnare le forniture necessarie nel rispetto dei vincoli tecnici e temporali imposti dall’estrema urgenza.

Gli acquirenti pubblici dovrebbero inoltre prendere in considerazione la ricerca di soluzioni alternative e interagire con il mercato.

I presenti orientamenti riguardano in particolare gli appalti in casi di estrema urgenza, che consentono agli acquirenti pubblici di effettuare acquisti anche nel giro di giorni o addirittura di ore, se necessario. Proprio per situazioni quali l’attuale crisi della Covid-19, che presenta un’urgenza estrema e imprevedibile, le direttive dell’UE non contengono vincoli procedurali.

In concreto, la procedura negoziata senza previa pubblicazione consente agli acquirenti pubblici di acquistare forniture e servizi entro il termine più breve possibile. Come stabilito all’articolo 32 della direttiva 2014/24/UE («la direttiva») (²), tale procedura consente agli acquirenti pubblici di negoziare direttamente con i potenziali contraenti e non sono previsti obblighi di pubblicazione, termini, numero minimo di candidati da consultare o altri obblighi procedurali. Nessuna fase della procedura è disciplinata a livello dell’UE. Questo significa, nella pratica, che le autorità possono agire il più rapidamente possibile, nei limiti di quanto tecnicamente/fisicamente realizzabile, e la procedura può costituire, di fatto, un’aggiudicazione diretta, soggetta unicamente ai vincoli fisici/tecnici connessi all’effettiva disponibilità e rapidità di consegna.

Il quadro europeo in materia di appalti pubblici offre agli acquirenti pubblici tutta la flessibilità necessaria per acquistare il più rapidamente possibili beni e servizi direttamente collegati alla crisi della Covid-19. Al fine di accelerare gli appalti, gli acquirenti pubblici possono anche prevedere di:

contattare i potenziali contraenti, nell’UE e al di fuori dell’UE, telefonicamente, via e-mail o di persona;

incaricare agenti che abbiano contatti migliori sui mercati;

inviare rappresentanti direttamente nei paesi che dispongono delle necessarie scorte e possono provvedere a una consegna immediata;

contattare potenziali fornitori per concordare un incremento della produzione oppure l’avvio o il rinnovo della produzione.

Di fronte a situazioni di eccezionale aumento della domanda di beni, prodotti e servizi simili, accompagnate da una grave interruzione della catena di approvvigionamento, gli appalti possono tuttavia risultare fisicamente/tecnicamente impossibili, pur ricorrendo alle più rapide procedure disponibili. Per soddisfare le loro esigenze, è possibile che gli acquirenti pubblici debbano cercare soluzioni alternative e possibilmente innovative, che potrebbero già essere disponibili sul mercato o potenzialmente fruibili in tempi (molto) rapidi. Gli acquirenti pubblici dovranno individuare soluzioni e interagire con i potenziali fornitori al fine di valutare se tali alternative soddisfino le loro esigenze (³). L’interazione con il mercato può offrire buone opportunità per tenere conto anche di aspetti strategici degli appalti pubblici, laddove nel processo di appalto siano integrate prescrizioni ambientali, sociali e di innovazione, compresa l’accessibilità ai servizi acquistati.

Il quadro dell’UE conferisce agli acquirenti pubblici piena facoltà di interagire con il mercato e di impegnarsi in attività di matchmaking (incontro tra domanda e offerta). Esistono varie modalità di interazione con il mercato per stimolare l’offerta e, per far fronte alle esigenze a medio termine, l’applicazione di procedure urgenti potrebbe rivelarsi uno strumento più affidabile per ottenere un miglior rapporto qualità-prezzo e un accesso più ampio alle forniture disponibili. Inoltre:

gli acquirenti pubblici possono avvalersi di strumenti digitali innovativi (⁴) per suscitare un ampio interesse fra gli operatori economici in grado di proporre soluzioni alternative. Potrebbero, ad esempio, organizzare eventi hackathon per trovare nuove soluzioni che consentano di riutilizzare le mascherine protettive dopo idonea pulizia, per promuovere idee su come proteggere in modo efficace il personale medico e per individuare metodi di rilevamento del virus nell’ambiente ecc.;

gli acquirenti pubblici possono inoltre collaborare più strettamente con ecosistemi di innovazione o reti di imprenditori, che potrebbero proporre soluzioni.

Gli acquirenti pubblici possono fare affidamento sul quadro dell’UE in materia di appalti pubblici, che stabilisce modalità e mezzi per affrontare emergenze gravi come la pandemia di Covid-19.

Il quadro consente agli acquirenti pubblici di perseguire una strategia articolata in più fasi, e li incoraggia a farlo. In primo luogo, per soddisfare le esigenze immediate e previste a breve termine, gli acquirenti pubblici dovrebbero avvalersi pienamente della flessibilità offerta dal quadro. Come strumento complementare, essi sono anche incoraggiati a procedere ad appalti congiunti e a trarre vantaggio dalle iniziative di aggiudicazione congiunta della Commissione. Le procedure con termini ridotti rispondono alle loro esigenze nel medio termine, dato che in linea di principio costituiscono strumenti più affidabili per ottenere un migliore rapporto qualità-prezzo e garantire un accesso più ampio delle imprese alle opportunità commerciali e una più ampia gamma di forniture disponibili.

La Commissione mobiliterà tutte le risorse di cui dispone per fornire ulteriore consulenza e assistenza (⁵) agli Stati membri e agli acquirenti pubblici.

2. Scelta delle procedure e dei termini a norma del quadro dell’UE in materia di appalti pubblici, soprattutto in casi di urgenza e di estrema urgenza

L’Unione europea affronta attualmente numerose sfide in relazione all’improvvisa e generalizzata crisi sanitaria della Covid-19. I presenti orientamenti forniscono una panoramica delle possibilità a disposizione degli acquirenti pubblici, ossia le amministrazioni aggiudicatrici (⁶), per acquistare rapidamente forniture e servizi di prima necessità, come pure, se necessario, infrastrutture supplementari.

Le norme europee in materia di appalti pubblici offrono tutti gli strumenti necessari per soddisfare tali esigenze nel quadro delle disposizioni della direttiva.

2.1. Scelta delle procedure in generale

Per quanto riguarda gli appalti che rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva, l’amministrazione aggiudicatrice può scegliere di aggiudicare l’appalto seguendo una procedura aperta o ristretta (articolo 26, paragrafo 2, della direttiva) (⁷).

Per quanto riguarda le procedure aperte soggette alla direttiva, si applica un termine di 35 giorni per la presentazione delle offerte (⁸).

Per quanto riguarda invece le procedure ristrette, la direttiva prevede un termine di 30 giorni per la presentazione delle domande di partecipazione, seguito da un ulteriore termine di 30 giorni per la presentazione delle offerte (⁹). Quest’ultimo termine può, se tale opzione è prevista dalla legislazione nazionale, essere fissato di concerto tra le amministrazioni aggiudicatrici sub-centrali, quali le autorità regionali o locali, e i partecipanti; in assenza di un accordo può essere applicato un termine minimo di 10 giorni (¹⁰).

Sia per le procedure aperte che per quelle ristrette tali termini possono inoltre essere ridotti nei seguenti casi:

1) nel caso di un avviso di preinformazione non usato come mezzo di indizione di una gara, ma contenente tutte le informazioni richieste per il bando di gara di cui all’allegato V, parte B, sezione I, e inviato alla pubblicazione non meno di 35 giorni e non oltre 12 mesi prima della data di trasmissione del bando di gara; o,

2) in casi di urgenza debitamente dimostrati dall’amministrazione aggiudicatrice che non consentono di rispettare i termini minimi applicabili (cfr. il punto 2 di seguito).

2.2. Casi di urgenza — Termini ridotti

Se sussiste l’urgenza, la direttiva prevede una riduzione sostanziale dei termini generali: nel quadro della procedura aperta il termine per la presentazione delle offerte può essere ridotto a 15 giorni in casi di urgenza debitamente motivata (¹¹); nel quadro della procedura ristretta, il termine per la presentazione di una domanda di partecipazione può essere ridotto a 15 giorni (¹²) e quello per la presentazione di un’offerta a 10 giorni (¹³). Ciò consente una rapida aggiudicazione dell’appalto.

Ricorrere a una procedura aperta o ristretta «accelerata» rispetta i principi di parità di trattamento e di trasparenza e garantisce la concorrenza anche in casi di urgenza. In casi di urgenza che non consentono di rispettare i termini minimi applicabili in circostanze normali, le amministrazioni aggiudicatrici possono ridurre i termini applicabili a una procedura di appalto aperta o ristretta in linea con la direttiva.