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Nell’ultimo decennio, l’Italia si è collocata al sesto posto nella classifica stilata dall’European PPP Expertise Centre, che considera esclusivamente gli interventi superiori a 10 milioni di euro, con 39 contratti di Partenariato pubblico-privato chiusi e quasi 15 miliardi di euro di valore complessivo. Il mercato del PPP italiano, rispetto all’intero mercato delle opere pubbliche, è passato da una percentuale inferiore all’1%, con 332 iniziative nel 2002, a una percentuale del 17% nel 2018 con quasi 4 mila iniziative. In Europa va meglio, anche se la Corte dei Conti dell’Ue ha rilevato numerose criticità e inefficienze del sistema, osservando che soltanto pochi Stati membri dispongono di quadri normativi adeguati e sufficiente capacità amministrativa per attuare con successo i PPP. E’ quanto spiega un libro dell’avvocato Enrico Campagnano, appena arrivato in libreria per le edizioni Cedam.
Ecco come stanno le cose, secondo l’autore: a livello nazionale, tenuto conto dell’esigenza di offrire un riferimento unico nazionale in una materia ad altissima complessità, la legge di Stabilità 2016 ha soppresso l’Unità Tecnica Finanza di Progetto e ha previsto l’attribuzione di una competenza speciale in materia di PPP al Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica della Presidenza del Consiglio dei Ministri (DIPE). Nonostante gli sforzi profusi dal Legislatore nazionale e gli incoraggianti numeri dell’ultimo decennio, la complessità delle procedure in esame fa sì che un altissimo numero di procedure non sia effettivamente definito con l’affidamento all’operatore privato.
Tutti i fattori che contribuiscono al successo di un PPP scontano infatti in Italia - si legge nel comunicato della casa editrice - una grave difficoltà, ulteriormente acuita dai ritardi infrastrutturali accumulati nel corso degli ultimi decenni rispetto ai principali paesi occidentali. Ecco perchè:
1. Il primo primo aspetto che rende poco attraente per i privati la partecipazione alle procedure di PPP in Italia è rappresentato dalla variabile temporale. Nel nostro Paese, si assiste purtroppo ad una generalizzata sottovalutazione, da parte delle Amministrazioni, della variabile tempo, che rappresenta per gli imprenditori un profilo fondamentale, incidente direttamente sulla convenienza economica di una determinata operazione. Il rispetto delle tempistiche può essere garantito esclusivamente attraverso una legislazione rigida, che responsabilizzi le Amministrazioni affidanti al pari degli operatori privati.
2. Il secondo aspetto che costituisce un ostacolo all’attrazione di capitali privati è rappresentato dalla complessità delle operazioni in esame, profilo che il MEF ha tentato di superare attraverso la pubblicazione della “Guida alle pubbliche amministrazioni per la redazione di un contratto di concessione per la progettazione, costruzione e gestione di opere pubbliche in partenariato pubblico privato”. La predisposizione di un contratto standard e la diffusione delle best practices, come confermato dall’esperienza di altri ordinamenti, contribuiscono senz’altro ad agevolare le Amministrazioni di dimensioni ridotte, frequentemente non dotate di sufficienti competenze tecniche, nella predisposizione di progetti che contemperino correttamente gli interessi in gioco e che siano qualificabili off balance sotto il profilo contabile.
3. La buona riuscita di un progetto di PPP passa poi per la bancabilità dell’operazione, che richiede una corretta allocazione dei rischi e, al contempo, un’effettiva remuneratività dell’affidamento. Anche a questo proposito, è indispensabile fornire alle Amministrazioni le competenze necessarie ad interloquire con i privati, frequentemente dotati di un elevato know how, in una posizione di parità effettiva.
4. Ulteriore profilo che occorre affrontare per ampliare l’impiego del PPP, è quello connesso ai frequenti cambi di indirizzo politico, che incidono ineludibilmente sulle modalità attraverso le quali viene perseguito l’interesse pubblico. È infatti frequente, tanto a livello locale quanto a livello centrale, che a seguito delle tornate elettorali i progetti cambino e vengano revocate ovvero profondamente modificate procedure già indette. Serve dunque una PPP policy unitaria che individui i settori di intervento e identifichi i progetti da realizzare sulla base di un’analisi che impone competenze specifiche da parte dell’Amministrazione e una struttura organizzativa che si occupi esclusivamente di tale complessa materia.
Più in generale, secondo Campagnano, è necessaria una rivoluzione nell’approccio, anche giuridico, alle tematiche che emergono nella società e nell’economia, “senza preclusioni ideologiche e senza lasciare intaccare la fiducia che deve innervare i rapporti tra pubblico e privato nella gestione di servizi di interesse pubblico, ben sapendo che i servizi e le infrastrutture del futuro non potranno prescindere dall’integrazione tra risorse pubbliche e risorse private”.